造价师之家
跟踪审计是现代审计的一种新模式，将事后审计变为事前、事中的全过程跟踪审计，在全面全过程的跟踪审计中找准工程建设薄弱环节，以规范工程建设行为，提高工程建设管理水平，促使工期、质量、功能和投资的最佳化，争取最佳投资效果。近年来，在工程项目建设全过程中开展跟踪审计，已在实践中彰显出了它的优越性以及广阔的应用前景。本文通过某政府投资跟踪审计案例分析，谈谈几个在该项目跟踪审计中发现的问题和对跟踪审计的一些思考及建议：
一、基本情况
某长江公铁大桥项目法人为某长江公铁大桥投资有限公司。该桥是《长江干线过江通道布局规划（2020-2035年）》中规划的过江通道之一，是贯彻落实国家“一带一路”、长江经济带及长三角一体化发展战略的重点工程，也是安徽省重大基础设施建设项目。大桥的建设有利于完善国家和安徽省高速公路网，提升区域过江通道通行能力，对于发挥皖江承东启西、连接长三角和川渝鄂赣的中枢作用，促进区域交通优化发展、完善过江通道布局具有重要意义。
桥梁按照“四线铁路+六车道高速公路”的标准建设。于既有某长江公路大桥上游约720米处跨越长江，两段接现状京台高速公路，全长约11.877公里。跨江主桥采用（127.5+131+988+131+127.5）米斜拉悬索协作体系桥梁方案。项目搭载高速公路、普速铁路、城际铁路（预留）合并过江，其中公铁合建段长约2.682公里，江北侧公路接线长约5.799公里，江南侧公路接线长约3.396公里。项目总投资87.8亿元，其中公铁合建段概算总金额为61.43亿元，引桥及接线段概算总金额26.37亿元。
二、审计目标
总体掌握项目自立项决策至审计期间项目的建设管理情况，重点关注项目基本建设程序履行、工程建设管理、征迁安置管理、资金使用和财务管理等情况。
通过跟踪审计，实现审计监督关口前移，避免出现审计发现问题难以处理、造成损失难以挽回等情况。通过及时揭露问题，强化审计整改，促进完善项目建设管理制度、规范项目建设管理程序，有效控制工程投资，促进投资效益和项目预期目标的实现。通过本项目，加强审计信息化建设，积极探索大数据技术在审计中的应用。
三、审计重点内容及存在问题
（一）项目基本建设程序履行情况
根据《中国铁路总公司铁路建设管理办法》 (铁总建〔2015〕78号)及公路工程建设的基本程序等相关规定，审计组检查了项目建设单位是否按规定办理项目立项审批、初步设计及概算审批、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、安全质量监督手续等必要的行政许可，检查建设单位建设程序执行，检查是否有程序执行不到位、程序倒置、程序补办等情况。通过跟踪审计工作深入开展，审计组发现项目实施过程中存在管理问题如下：
1、未按照《中国铁路总公司铁路建设管理办法》(铁总建设【2015】78号) 办理施工许可证及编制项目建议书。
2、建设程序倒置问题。
水上水下活动许可证于2021年9月2日发出，批准自2021年9月3日至2022年8月31日，准许按照本许可证核定事项进行水上水下活动。
本项目先行工程(主要工作内容为临时码头、施工栈桥等)于2020年9月2日签订施工合同，合同工期153天，建设程序倒置。
3、招投标程序不规范（未进行公开招标）。
审计发现，招标代理服务通过综合比选由某招标有限责任公司承揽，招标代理合同价为94.5万元（不含工程量清单及控制价编制费）。
某长江公铁大桥铁路项目技术和管理咨询合同价款1020万元，未实行招标。
根据《关于某长江公铁大桥可行性研究报告的批复》中招标事项核准意见中明确，本项目涉及的招标代理、勘察设计、监理及其他等均应采取公开招标。
4、投标缺乏有效竞争。
公铁合建段施工监理招标工作在某市公共资源交易中心开标，参加投标单位共三家。经评标委员会评审，进入后续评审环节仅北京某工程咨询有限公司一家，竞争力明显不足。
5、投资估算超匡算总投资，设计概算超投资估算。
项目立项时匡算总投资的批复金额为72亿元；可行性研究报告中投资估算的批复金额为86.84亿元；初步设计中设计概算的批复金额为87.7991亿元。
6、设计合同结算价远超合同价。
施工图设计合同暂定价为1.1254亿元，实际合同结算价2.51亿元，远超合同暂定价，不利于合同管理，易造成投资管理失控。
7、可研、初设、施工图设计（含勘察）提交时间滞后。
总承包合同约定“服务期限要求：2018年提交可行性研究报告、初步设计文件、提交完成施工图设计文件”。审计抽查发现本项目施工图设计提交时间存在严重滞后，造成边设计边施工，招标采用初步设计的工程量清单，清单不够准确、全面，投资控制难度增大。
8、可研、初设、施工图设计合同与全过程招标代理合同职责重叠（均包含预算编制）。
招标代理单位合同专用条款约定“委托代理报酬与收取约定：“工程量清单及控制价编制费由中标单位支付……”《施工图设计合同合同》约定“……编制施工招标工程量清单……”，工程量清单编制由设计单位负责。
9、施工招标公告内容与合同条款不一致。
招标代理服务合同专用条款约定“委托代理报酬与收取约定:“工程量清单及控制价编制费由中标单位支付……支付标准按皖价服[2007]86号文件规定50%执行”。
但是发布的施工招标公告，施工招标文件约定，“中标人在领取中标通知书前须支付工程量清单及控制价编制费……编制费均按皖价服[2007]86号文件标准八折计取”。
（二）项目质量安全管理情况
1、质量管理问题
审计组审查了主要参建单位质量管理制度建立情况，抽查进场材料、设备、构配件等是否进行了报验，材料是否有检验报告，材料设备检测记录是否真实、完整，是否存在未经检验的材料、设备用于项目，有无偷工减料或是以次充好的情况。抽查建设单位、监理单位等组织的质量检查记录。
审计组发现项目实施过程中存在管理问题如下：
（1）部分专项施工方案编制不合理，施工单位编制的《江南侧锚碇基础基坑开挖专项施工方案》、《江南侧锚碇及4#墩基坑监测方案》中部分内容与现行相关规范不符。
（2）监理规划编制不严谨，监理单位规划中引用了已废止标准。
（3）监理未按要求进行平行检验。
（4）部分方案未进行专项论证，施工单位编制的《江南侧锚碇及4#墩基坑监测方案》由项目监理进行审核并通过，未进行专项论证。
（5）工程未办理质量监督手续。
（6）设计单位未提交设计符合性报告。
（7）监理实施细则编制不完善，未编制施工质量验收实施细则。
（8）南锚碇施工不规范，锚碇深基坑开挖未分层支护、未按照专项方案设置排水沟、未按照专项方案设置锚杆。
2、安全管理问题
审计组审查主要参建单位安全责任制度建立情况。审查建设单位管理组织的建立情况、安全管理岗位的设置情况、安全生产制度和责任制落实情况、对施工及监理单位的管理细则等。抽查主要参建单位安全专项施工方案、应急救援预案编制及准备情况，抽查有关安全生产责任制度、安全教育培训制度、安全生产考核指标等文件，抽查建设单位、监理单位等组织的安全检查记录。审计组发现项目实施过程中存在管理问题如下：
（1）现场安全施工不规范问题：现场丙烷瓶和氧气瓶距离过近，低于安全距离；配电箱日常检查不到位。
（2）监理单位未对危大工程进行专项安全巡检。
（3）监理单位未定期开展安全隐患排查工作。
（4）现场有多台塔吊交叉作业，施工单位未编制专项施工方案。
（三）参建单位内控制度情况
审计组审查建设单位内部控制制度的建立健全情况，是否制定重大经济决策流程，抽查建设单位内部各部门职能文件、管理流程图等，重大经济决策方案是否得到良好执行，是否明确具体的管理部门，检查建设单位为完成合同实施要求及工程质量、进度、安全及投资控制等方面设置的目标完成情况，对参建单位合同履行是否进行严格监管，对监管过程中发现的问题是否根据合同进行处理，是否要求相关单位及时进行整改。审计组发现项目实施过程中存在管理问题如下：
1、环境保护及水土保持咨询单位办公设备不齐，合同承诺人无一人在现场，且未办理请销假手续。
2、施工单位总工变更事项。
审计抽查发现，施工单位投标承诺人员中，李某堂为总工程师，姚某为项目副经理。实际施工单位管理机构组成中，姚某为总工程师。根据《违约处罚管理办法》，截至审计日，未见建设单位对施工单位进行相关处罚。
3、监理人员变更未经建设单位审批。
4、总监脱岗时间过长且未履行请假手续。
5、施工方案批准程序混乱。
审计抽查发现，项目部申报了3#墩围堰专项施工方案，该方案批准程序混乱，项目部于2022年3月23日向中铁某局四公司工程部申报了专项施工方案，于2022年3月22日向中铁某局集团公司申报了该方案，且该方案评审会召开时间存疑，审计组无法判断该方案评审会的真实性。
6、变更流程滞后。
审计抽查发现， 4#墩原设计施工方案采用矩形双壁钢围堰，实际施工采取“L”型异形结构围堰。截至审计日，该部分未履行变更流程。
四、审计建议
（ 一）建立工程项目资料数据管理系统
某长江公铁大桥项目应建立一个完整的数据电子采集系统，对项目从立项到建设过程中的招投标、合同签订、工程进度及审验、工程项目价款审核、支付、各级审核审批手续等情况，从各环节汇集并实时记录留痕，避免目前在调取项目相关资料时要从不同的部门逐一获取，耗时长且不能实现对项目进度、质量、安全、成本、风险进行及时有效管控的情况继续发生。
（二）强化各参建单位的项目管理制度
建设单位应规范项目建设程序。一是规范招投标程序，按照招投标法及可研报告批复中的招标事项核准意见，履行公开招标程序，促进公平竞争，从而提高资金使用的效率。二是按照《中国铁路总公司铁路建设管理办法》(铁总建设【2015】78号)履行项目建设程序。
建设单位应加强对参建单位的合同管理。落实各参建单位人员的考核管理，完善人员变更手续，落实人员考核奖惩制度。
建设单位应强化各参建单位质量控制的责任。严格按照《建设工程质量管理条例》 落实工程质量管理责任，一是加强对参建单位相关质量控制方案的审核，二是在工程实施阶段，加强对施工质量的管控，严格按照相关规范及专项方案施工。
建设单位应加强投资控制。设计阶段的投资控制，是整个项目投资控制的关键，严格按照合同约定落实设计单位的责任及义务，减少因设计原因造成的投资增加。实施阶段的投资控制，应重点关注工程变更，加强变更流程及造价的审核。
点评：公铁大桥项目建设周期长，造价高，社会关注度高，跟踪审计责任重大。传统跟踪审计只关注建安工程造价审计，只关注建造过程，本项目把跟踪审计的重点放在项目前期，对项目基本建设程序履行、工程建设管理、征迁安置管理、资金使用和财务管理等情况进行审计监督，为造价企业拓宽服务空间提供了有益的参考。作品结构完整，材料真实详细，提出的审计思路和发现的问题具有普遍性，具有借鉴参考意义。